Subsidios polémicos: en 2017 bajaron por primera vez desde su aplicación

POLÍTICA 05/01/2018 Por
Las estadísticas hasta noviembre muestran un gasto total de $ 207.148 millones de pesos, un 17,6% menos que en el mismo periodo de 2016. A pesar de los sucesivos aumentos tarifarios, el peso de los subsidios sigue siendo considerable
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Los subsidios que el Estado Nacional otorga a diferentes sectores económicos cerraron 2017 con la primera baja nominal anual desde que comenzó su implementación. Si bien aún no se cuentan con números definitivos de todo el año, las estadísticas hasta noviembre muestran un gasto total de 207.148 millones de pesos, un 17,6 por ciento menos que los 251.432 millones del mismo período de 2016.

"Si consideramos solamente a los subsidios propiamente dichos, es decir los destinados a financiar gastos corrientes, la baja es todavía mayor, del 22,6%", destaca Rafael Flores, presidente de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), la entidad que periódicamente informa sobre la evolución de estos aportes que tuvieron un crecimiento de tal magnitud que entre 2013 y 2016 duplicaron por sí solos a todo el déficit primario nacional. A pesar de los sucesivos incrementos tarifarios, el peso de los subsidios sigue siendo considerable y aunque ya no representan el doble del déficit primario aún lo superan. A tal punto que en el propósito del ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne, de reducir el déficit primario en un punto del PIB en 2018, los subsidios representarán la mitad de esa baja.

Consecuencia directa de la ley de Emergencia Pública de enero de 2002, esos aportes representaron en su inicio una salida de emergencia para sortear la complicada transición que significó salir de un esquema de tarifas dolarizadas en medio de la brutal devaluación de ese año. Pero desde entonces, su evolución no guardó relación con ninguna otra variable, al punto que entre 2005 y 2016 el gasto en subsidios se incrementó en un 7.052,5 %. Catorce veces más que la cotización del dólar.

Si ese porcentaje sorprende, mucho más apabullantes son los subsidios destinados solamente al sector energético. En el mismo lapso "se incrementaron casi 170 veces, es una magnitud que nunca se vio en la historia del presupuesto de nuestro país", puntualiza Flores, quien para dar cuenta de lo que representan agrega que "llegaron a representar tres puntos del producto. Además de ser un gasto muy nocivo, era enorme y pasó a tener un impacto macroeconómico".

Para expresarlo en números, en 2005 todos los subsidios que el Estado nacional transfirió a los sectores económicos alcanzaron a 4.688 millones de pesos, menos de lo que representaron una semana de 2016.

El crecimiento sostenido de la factura de subsidios comenzó a ser un problema serio en el final de la primera Presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, cuando la confrontación con las cifras de los resultados fiscales puso en evidencia la dimensión del problema. En 2010 el gasto en subsidios duplicó al de cinco años atrás, a partir de 2011 duplicó el monto del déficit financiero y en 2012 fue doce veces superior al rojo primario.

La ilusión de pagar tarifas baratísimas de los servicios públicos durante más de una década tuvo su correlato en un desmedido aumento de los subsidios, que en definitiva era pagado por los mismos usuarios de colectivos, trenes, luz, gas y agua. Lo hacían por otras vías más difíciles de percibir, en la medida que ese pago no figuraba explícitamente en una factura. Pero los números de 2015 son una explicación contundente de esa realidad: para "ahorrarse" los aumentos en los servicios públicos, cada familia argentina pagó en promedio 2.000 pesos por mes en subsidios.

Como suele suceder con los promedios, esa cifra esconde una de las asimetrías más insólitas en un país que se dice federal. A través de la carga impositiva más alta de la historia y de una significativa emisión monetaria, los habitantes de todas las regiones argentinas costeaban -y en buena medida sigue costeando- subsidios que benefician casi exclusivamente a la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores.

Así lo explica Flores. "A los subsidios de alguna manera había que pagarlos, se financiaban con la recaudación impositiva que crecía por efecto de la inflación. Todos esos aumentos de subsidios, en especial los de la Energía, se financiaban con una carga impositiva que recaía sobre todos en la forma de impuestos indirectos. E incluso directos, como Ganancias, con la distorsión de la inflación que terminaba afectando a sectores de clase media, que en definitiva terminaba costeando el consumo de energía de los sectores altos".

En ese contexto, "los gobernadores sin dudas tienen razón en su protesta", reconoce el presidente de la ASAP. "Hay un enojo razonable porque los subsidios están concentrados en el Gran Buenos Aires. En Córdoba, el boleto de colectivo cuesta 15,38 pesos, más del doble que en Buenos Aires, y en otros lugares por encima de ese valor".

Otro ejemplo que ilustra la situación es el servicio de agua corriente. La reestatización de lo que hoy son AySA y Aguas de Santa Fe fue casi simultánea. Los santafesinos, además de pagar su servicio, financiaron durante una década el consumo de los porteños, sin que estos pusieran un centavo como contrapartida.

La solución de estas asimetrías es un desafío mayúsculo en tiempos de déficit e inflación, pero Flores arriesga una posibilidad. "Se podría distribuir el monto de esos subsidios al resto del país en la medida que va bajando en Buenos Aires, sobre todo en Transporte. No así en Energía, porque en un país que tiene que importarla, subsidiarla es una medida negativa que produce efectos colaterales".

Entre esos "efectos colaterales" esta la falta de claridad en los destinos de los subsidios. Por ejemplo, "los subsidios a Edenor y Edesur se hacían a través de partidas dirigidas a CAMMESA y no quedaba claro cuánto se llevaban las distribuidoras. Mientras tanto, en el interior las empresas subían las tarifas".

¿Por qué razón, entonces, las administraciones kirchneristas dieron tanto impulso a los subsidios? Para Flores, "hubo razones políticas y económicas. Las primeras tenían que ver con el obvio impacto negativo que implica salir de los subsidios, porque uno podrá tener todas las explicaciones, pero cuando ve el monto de las facturas, se enoja. Es difícil cambiar hábitos que se fueron adquiriendo a lo largo de más de diez años", señala.

"En cuanto a lo económico, funcionaron como un ancla antiinflacionaria. Tanto los subsidios como la baja cotización del dólar permitían frenar la inflación de costos. Pudieron haber tenido validez durante un tiempo, en medio de una política antiinflacionaria más integral, pero eso no se llegó a hacer. En consecuencia, los subsidios tomaron una dimensión absolutamente desproporcionada y se transformaron en una bola de nieve", sintetiza.

Lo perjudicial del gasto en los subsidios energéticos lleva a Flores a plantear una distinción entre estos y los destinados al Transporte. En particular, porque en la Presidencia de Mauricio Macri se observa una evolución dispar entre ambos, con bajas en los administrados por el ministro Juan José Aranguren y alzas en los supervisados por su par Guillermo Dietrich. Concretamente, los primeros cayeron un 19,3%, mientras que los de Transporte tuvieron un alza del 76,7% en los dos primeros años de gestión.

Para el presidente de ASAP "hay razones técnicas y de política social" en los dos recorridos tan dispares. "Los subsidios a la Energía favorecen a los más ricos, porque son los que gastan más electricidad y gas. A modo de ejemplo, en el al gas natural, el 20% más rico del país se lleva el 32,4% del subsidio y el 20% más pobre se lleva el 8%, de lo que se desprende que financiamos cuatro veces más a los más ricos que a los más pobres".

Por el contrario, en los subsidios al Transporte "los principales usuarios beneficiados son los sectores de clase media, media baja y baja, por lo que tienen un impacto social positivo, a diferencia de los destinados a la Energía", aclara.

Sin embargo, Flores cuestiona la modalidad de la que se valió el gobierno para la rebaja de esas transferencias. "Debió haberse hecho mejor, sin lugar a dudas. Hubo una subestimación del impacto que esto iba a tener en términos reales".

"Si en diciembre de 2015 se le preguntaba a cien economistas por dónde había que bajar el déficit fiscal, los cien íbamos a contestar en los subsidios económicos. Pero había que tener en cuenta el impacto social y el Gobierno lo subestimó. Así como decimos que los que más se beneficiaban con los subsidios energéticos eran los sectores de clase alta y media alta, hay que admitir que en parte también le llegaban a los sectores más bajos", señala.

En ese sentido, Flores identifica a los sectores más afectados a los usuarios de clase media y media-baja, porque "la implementación de la tarifa social abarca al 20% más pobre de los usuarios, a los que se les mantuvo la situación que tenían antes. Pero para una familia que estaba por encima de ese nivel, con un ingreso mensual de unos $ 30.000, de golpe le llegaron facturas con $ 1.000 más de luz, $ 500 más de gas y 500 más de agua, con un impacto enorme".

"Hubiera sido más razonable un sendero gradual, con dos o tres modificaciones anuales preestablecidas. Y además claramente se equivocaron al no convocar de entrada a las audiencias públicas, con lo que terminaron generando un problema judicial y demorando la implementación de las subas", añade.

Sin embargo, los dos años de gestión macrista dejaron en claro que el peso de los subsidios es importante, pero no es la única razón del déficit. Flores explica que "el gobierno decidió aplicar una política de reducción del déficit gradual cambiando el esquema anterior. Deja de hacerlo a través de la emisión monetaria y lo hace tomando endeudamiento en el exterior, lo que implica un mayor gasto en intereses".

En esa situación se da inicio a un 2018 en el que la Casa Rosada espera que una nueva baja de subsidios, sumada a los efectos esperados de la Ley de Reforma Previsional, ayude a que dentro de doce meses se cumpla con la meta de un déficit primario del 3,2% del PIB.

Jaime, la punta del ovillo de la corrupcion en los subsidios
Rafael Flores se expresa con una esperada prudencia cuando se le pregunta si detrás del aumento exponencial de los subsidios hubo o hay casos de corrupción. "Eso lo tendrá que determinar la Justicia", responde con una sonrisa. Pero esa cautela no le impide destacar que "ya hay un ex funcionario que está en la cárcel por esto".

Habla de Ricardo Jaime, ex secretario de Transporte, el segundo rubro más favorecido por los subsidios después de la Energía. Estuvo al frente de la repartición desde mayo de 2003 hasta julio de 2009. Dos años después de su alejamiento de la función pública, se comenzó a implementar de manera masiva el Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE), que marcó un cambio sustancial en la asignación de los subsidios a las empresas del sector. De todos modos, no está de más acotar que de Jaime no dependía solo el autotransporte de pasajeros, sino que su área de influencia abarcaba también el ferroviario y el aerocomercial.

La diferencia, según Flores, estriba en que "con la SUBE se empieza a otorgar los subsidios por los kilómetros verificados que recorrían los colectivos. Antes, con Jaime, las empresas presentaban una declaración jurada de los colectivos que tenían en funcionamiento. Nadie controlaba si efectivamente estaban circulando o si permanecían guardados en un taller".

Esa modalidad de declaraciones juradas cuya veracidad nadie se encargaba de controlar "favorece que funcionarios inescrupulosos armen esquemas corruptos en combinación con empresarios del sector", denuncia Flores.

En los seis años de gestión de Jaime, los subsidios al transporte superaron los 28.000 millones de pesos, aproximadamente 7.000 millones de dólares al cambio de entonces.

Río Turbio, Aerolíneas y la calidad del gasto

El nivel que han alcanzado los subsidios dio lugar a una serie de cuestionamientos a su implementación. ¿Qué criterios se usan para dirigirlos a un sector o una empresa y no a otros? ¿Por qué se destinan más al gasto corriente que al de capital? ¿Con qué modalidad hay que reducirlos?

En definitiva, todos los caminos conducen a preguntarse sobre la calidad del gasto público. "Hay una cantidad de subsidios que son muy discutibles y creo que sería conveniente dedicarles una discusión más profunda", puntualiza Rafael Flores. Como santacruceño, sostiene el ejemplo de Río Turbio. "Amerita una discusión importante sobre qué se va a hacer con el yacimiento, la mina y el pueblo", plantea, sin olvidar que "Río Turbio y 28 de noviembre viven de la actividad de la mina, que está prácticamente parada".

En cuanto a los subsidios destinados a YCRT "hubo una reducción muy fuerte: en los primeros diez meses de 2016 se habían destinado 638 millones de pesos y en el mismo período de meses de 2017, 300 millones, cayeron más del 50 por ciento".

"¿Es caro o barato?", se pregunta Flores, que arriesga una respuesta: "Depende, si se gastan 600 millones y la mina no produce, es carísimo., Si se logra que con los subsidios se puedan generar fuentes de energía genuinas, que den trabajo y permitan el desarrollo de esa región, entonces puede ser mucho más valido".

El presidente de la ASAP realiza un análisis similar con Aerolíneas Argentinas. "En la medida que los subsidios permiten que habitantes que están muy lejos de la ciudad de Buenos Aires puedan tener una frecuencia de vuelos que les permita comunicarse con el resto del territorio, es válido. Pero cuando se terminan yendo en gastos que quizás no son los más adecuados, ahí empiezan los problemas".

"En el fondo -concluye- lo que está en discusión es la calidad del gasto público. Discutimos si sube, si baja, si es alto, si es bajo, pero no discutimos la calidad. En los últimos 30 años el gasto del Estado se duplicó en términos del producto. Pero si a uno le preguntan si los servicios de Salud, Educación, Seguridad o Justicia funcionan el doble de bien que hace treinta años, seguramente va a decir que no. Estamos gastando más pero estamos gastando mal", sentencia.

Ese diagnóstico conlleva el peligro de tentarse con soluciones inapropiadas. Abocado al estudio del presupuesto hace décadas, Flores advierte que "si recortamos un 20 por ciento a todas las áreas del estado, en aquellas que son ineficientes no va a generar un cambio, pero en los organismos técnicos que necesitan determinadas condiciones para trabajar va a generar un impacto enorme". Al respecto, cita un ejemplo que remite a lo que pasó hace poco más de quince años: "Si el SENASA no puede tener personal que recorra la frontera y hacer inspecciones, en tres años vamos a tener un problema con la aftosa. Y eso ocurre con un montón de organismos".

"Ese es el gran desafío que tiene el Estado nacional, poder analizar la calidad del gasto y lograr que tengamos servicios más acordes a lo que le estamos pagando", finaliza.

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