LA RESPONSABILIDAD FISCAL

Qué son las reglas fiscales y por qué reviste vital importancia reformularlas a los tiempos que corren

El gobierno nacional ha puesto en la mesa de discusión, ante los representantes de todas las provincias argentinas que estuvieron en el encuentro con los ministros de las áreas Interior, Hacienda, Finanzas y Educación, excepto la Provincia de San Luís que por decisión propia no participo del mencionado encuentro por el abierto enfrentamiento que mantiene con el la actual administración de “Cambiemos”, tres proyectos de ley que son de fundamental importancia para el futuro de la economía argentina.

Los proyectos en cuestión son: las leyes de coparticipación, de responsabilidad fiscal y la ley de reforma tributaria.

De estas tres, hoy voy a referirme a la responsabilidad fiscal, por considerar que es una herramienta fundamental y necesaria para el saneamiento de las economías subnacionales, y que debe ser tenida como prioritaria a la hora de pensar en la gestión de políticas de mediano y largo plazo.

A este respecto, debemos saber qué es la responsabilidad fiscal y qué se entiende por reglas fiscales.

El deterioro de las finanzas públicas subnacionales hacia fines de 2001 provocado por la fuerte recesión económica que comenzó a mediados de 1998 y se profundizó enormemente en 2002 y por el peso de los servicios de la deuda subnacional sobre los recursos como así también el cierre de los mercados financieros generó, en gran parte, que las Provincias suscribieran en Febrero de 2002 un Convenio con el Gobierno federal. Mediante este Convenio se dio origen a los Programas de Financiamiento Ordenado (PFOs) y se crearon las condiciones para la reestructuración de la deuda subnacional y la implementación del Programa de Unificación Monetaria, entre otras cosas. Las Provincias obtenían a través de los PFOs fondos en calidad de préstamos “blandos” a cambio de comprometerse a cumplir metas fiscales de reducción del déficit y de la deuda flotante, suspender la emisión de cuasimonedas y a presentar información fiscal con cierta periodicidad y desagregación. Los montos de los programas se determinan en base a las necesidades financieras que surgen en cada jurisdicción a partir de que sus resultados fiscales (superavitarios) y sus fuentes financieras son insuficientes para afrontar la totalidad de los vencimientos de amortización de la deuda y para regularizar los atrasos en los pagos y así reducir su deuda flotante. La funcionalidad de los programas y del resto de las políticas implementadas por el Gobierno Nacional luego de la crisis de 2001 fue, entre otras cosas, solucionar el problema de la deuda y las brechas financieras provinciales como así también generar un instrumento de control y supervisión para el reordenamiento de las finanzas públicas provinciales.

El compromiso asumido con el Fondo Monetario Internacional en materia de reforma del régimen de coparticipación no se pudo cumplir por su conflictividad. No obstante, el Gobierno federal y las Provincias lograron aprobar la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) N° 25.917 en agosto de 2004, reglamentada mediante el Decreto N° 1.731. Sus finalidades son, entre otras cosas, controlar el crecimiento del gasto corriente y de la deuda estableciendo metas fiscales en relación a ciertos indicadores numéricos que deben cumplir todos los niveles de gobierno adheridos, limitar el financiamiento solamente con destino al gasto de capital (regla de oro), establecer criterios y pautas cualitativas para mejorar la transparencia de la gestión pública y la calidad y publicación de la información fiscal.

Las reglas de política fiscal se han ido integrando como parte de la política económica de los países en desarrollo y desarrollados durante los años 90, luego de la implementación de los programas de saneamiento de las finanzas públicas que se llevaron a cabo a principios los años 80. Las políticas de ajuste fiscal limitan el accionar discrecional de los gobiernos en materia de gasto y endeudamiento a los efectos de lograr principalmente un marco de estabilidad macroeconómica. No obstante, la responsabilidad fiscal es un concepto amplio que se puede aplicar por medio de reglas o de una política discrecional que priorice un comportamiento prudente de la política fiscal. Su adopción puede ser formal cuando explícitamente se realiza una reforma de la Constitución Nacional, se sanciona una norma jurídica o una disposición administrativa o bien implícita como un contrato social cuando un Estado tradicionalmente mantiene sus cuentas en equilibrio a través del tiempo.

Las reglas fiscales pueden agruparse en tres grandes ítems: las del procedimiento presupuestario y contabilidad; de transparencia y difusión de información y las numéricas. Las reglas numéricas (cuantitativas) de disciplina o responsabilidad fiscal representan un indicador analítico de desempeño fiscal, tales como el déficit presupuestario del gobierno, los préstamos, la deuda, el crecimiento del gasto o la participación de las erogaciones en personal y son las que mayor atención dedicaremos. Las de procedimiento presupuestario (cualitativas) y contabilidad instauran metodologías para los procesos de formulación y decisión de la política fiscal, específicamente las condiciones del diseño, ejecución, registración y evaluación del presupuesto. Por su parte, las de transparencia y difusión de información expresan los requerimientos y mecanismos periódicos y desagregados para la publicación de informes fiscales, planillas, cierres de ejercicio, etc.

Las reglas tienen como finalidad lograr un entorno de confianza y garantizarles a los mercados que los indicadores fundamentales de las cuentas públicas seguirán siendo predecibles y sólidos, independientemente del gobierno que ocupe el poder, estableciendo un marco despolitizado de la política fiscal, similar a un aislante político que autodisciplina. En los casos en que exista una importante carga de la deuda pública, las reglas procuran que se genere un superávit en las cuentas del gobierno tal que logre reducir el coeficiente de endeudamiento y estabilizarlo en un nivel prudente. En síntesis, las reglas se implementan para que el comportamiento político sea responsable y para que la economía sea estable. Es sabido que un comportamiento fiscal imprudente perjudica la estabilidad macroeconómica, la seguridad del sistema financiero, la reputación del país en los mercados internacionales de crédito y la inversión privada. Asimismo, la volatilidad de las variables fundamentales de la economía incentiva la inversión especulativa de corto plazo y afecta, entre otras cosas, el crecimiento económico a mediano y largo plazo, los niveles de pobreza y educación, la distribución del ingreso y el desarrollo de los mercados financieros.

Las políticas fiscales en Latinoamérica se caracterizaron por ser estrictamente procíclicas en los años 90 y los ajustes fiscales que realizaron los países en las fases descendentes de los ciclos profundizaron aún más la caída del producto. Los países que ganaron grados de libertad, como en el caso de Chile, durante la década del 90’, disminuyendo el peso de su deuda en períodos de auge económico con la acumulación de fondos anticíclicos, llegaron mejor parados para enfrentar la reversión del ciclo de fines de los años 90. En su trabajo, G. Perry analiza los efectos que tiene las políticas fiscales procíclicas, especialmente, sobre la política social. Sus resultados señalan la existencia de una relación positiva entre el gasto social y el crecimiento económico. Es decir, el gasto social cae durante las recesiones, cuando más se los necesita, exacerbando aún más la pobreza. La implementación de reglas fiscales que prioricen la importancia de la política fiscal anticíclica y sean un aislante económico podría evitar los perjuicios antes mencionados.

Las recomendaciones en relación al diseño de las reglas fiscales señalan que los indicadores de medición deben ser sencillos de medir operativamente y susceptibles de supervisión y control por las autoridades competentes a los efectos de aumentar la transparencia durante y luego de la ejecución presupuestaria. Se sugiere que posean cierto grado de flexibilidad, activándose cláusulas de salvaguardia en presencia de perturbaciones exógenas, para que no obstaculicen el crecimiento económico. El cumplimiento de las reglas fiscales es dinámico e intertemporal y en ciertos contextos cambian los incentivos para cumplir. La disciplina fiscal es más sencilla de alcanzar en las fases ascendentes del ciclo económico, cuando aumentan significativamente la mayoría de los ingresos del sector público, que en las descendentes. Reglas rígidas que impidan la aplicación de ajustes anticíclicos en la política fiscal o que limiten el gasto de capital tendrán no solo efectos negativos sobre el crecimiento económico sino que no serán creíbles ni sostenibles. Por su parte reglas que contienen varias cláusulas de salvaguardia o muy flexibles reducen la credibilidad respecto a los compromisos asumidos. En la mayor parte de la literatura se sugiere seguir no solo la “regla de oro” que limita el financiamiento solo con destino al gasto de capital sino también una regla que ajuste el resultado financiero en base a la fase del ciclo económico, permitiendo déficits fiscales cuando el crecimiento es por debajo de la tendencia, pero exigiendo superávit cuando el crecimiento es por encima de la tendencia.

La comprensión del contexto institucional en el cual se implementan las reglas es fundamental para analizar su efectividad y gestionar las reformas necesarias. Ciertos autores que estudian el diseño de los marcos institucionales necesarios para respaldar el cumplimiento de las reglas fiscales se plantean el interrogante de si es posible lograr que los actores políticos modifiquen su accionar y cumplan las reglas simplemente mediante la sanción de una norma, la suscripción de un pacto o de un tratado internacional, la reforma de la Constitución o simplemente con un anuncio político. La línea de pensadores predominantemente de economía argumenta que las reglas provienen de un “agente social benevolente” que busca limitar la imprudencia fiscal. En cambio, autores procedentes de la economía política sugieren que las reglas fiscales y las instituciones en general son el resultado de un juego complejo, intertemporal y no cooperativo y remarcan que la tarea fundamental es construir instituciones que generen acciones cooperativas. Pensar que las reglas, que son un contrato incompleto, por sí solas resuelven los problemas de solvencia fiscal es una solución muy simplificada y miope del problema.

Las reglas fiscales son una restricción siempre que se apliquen continuamente por sucesivos gobiernos. Esta es la única forma para que se considere la solvencia fiscal como una política de Estado que involucra el compromiso de todo el sistema político. Las modificaciones de las reglas durante situaciones en las cuales es óptimo seguirla son equivalentes a una ruptura de la ley y si la regla sufre cambios permanentemente no es obviamente una regla. La experiencia indica que en los casos donde prima transparencia en la gestión se recurre a modificar la ley antes de incumplir, ya que los costos por enmendar una ley en términos de publicidad y reputación generalmente son menores que los de incumplir.

Una cuestión clave que debe abordarse en un país con un sistema descentralizado o federal, como es el caso de la Argentina, es la aplicación de reglas fiscales en los niveles subnacionales de gobierno. El principal argumento a favor es que se requiere del compromiso de los niveles inferiores de gobierno cuando un país como Argentina necesita realizar un ajuste fiscal relevante, ya que el gobierno central no puede realizarlo por sí solo. La responsabilidad fiscal es más compleja de lograr en éstos casos a partir de que involucra a cada nivel de gobierno. En otras palabras, a menor participación en el gasto del gobierno central o supranacional mayor es la necesidad de aplicar reglas a nivel subnacional. Por el contrario, la responsabilidad fiscal se concentra en el gobierno nacional bajo los sistemas unitarios, donde las políticas de estabilización son más sencillas de lograr que en un sistema descentralizado, ya que no se requiere del compromiso y la coordinación con los gobiernos subnacionales.

Las reglas de responsabilidad fiscal y, sobre todo, su sistemático incumplimiento, han cambiado notoriamente desde los mencionados años 90. Es por ello que, entender primero de qué estamos hablando, y luego implementar los necesarios ajustes, resulta de imperiosa necesidad si se quiere contar, como ya dije, con una herramienta de vital importancia para el diseño de programas y políticas, ya no de gobierno, sino de Estado, que determinen el camino a seguir en materia fiscal en el mediano y largo plazo.

Ricardo G. A. Zimerman

Redacción SANTA FE

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